Abuso Edilizio

La Vigilanza sull’attività costruttiva

Nell’attuale ordinamento  il controllo delle iniziative di trasformazione del territorio – e quindi degli interventi  edilizi in genere – è assicurato in primo luogo dal previsto assoggettamento ad autorizzazione amministrativa o, comunque,  a preventiva comunicazione dei progetti degli interventi costruttivi all’Autorità Comunale cui è demandato  , ex lege , il potere dovere di vigilare e valutare la conformità al quadro normativo di riferimento.

Unitamente a detto potere – inteso come assenso preventivo –  l’Autorità comunale con i propri Enti ed Uffici preposti  esplica quindi , o spesso dovrebbe esplicare, un controllo anche successivo sull’ attività  edilizia – urbanistica al fine di assicurare rispondenza: alle norme di Legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, alle modalità pratiche ed esecutive fissate nei titoli abilitativi (concessioni, autorizzazioni  salvo altri).

Ecco che così  in via di paradigma ideale gli Agenti Comunali, i Vigili, la Polizia Municipale   hanno il preciso compito di controllare  che non vengano compiute attività edilizie pressoché di qualsivoglia tipologia  in carenza  dei prescritti titoli abilitativi . Per lo più si pensa che detta attività sia ancora di formale spettanza da parte del Sindaco; ciò è stato vero sulla carta sino almeno all’entrata in vigore della legge  N. 1150 del 1942. In realtà difficile vedere Sindaci girare per le aree urbane a controllare manufatti, tettoie ed aumenti di volumetria.

Con l’art. 15 della Legge N. 10 del 1977 il quadro sanzionatorio mutava; operando una distinzione – per lo più in via di principio valida ancora oggi –  tra opere realizzate senza concessione edilizia  o in totale difformità dalla stessa ed opere realizzate in parziale difformità; prevedendo per le prime , in caso di mancata demolizione da parte del responsabile dell’abuso, la loro acquisizione  gratuita al patrimonio del Comune .

Con l’emanazione del T.U. dell’Edilizia  approvato con il D. Lgs. N. 380 del 2001 si legge una sostanziale ed epocale riforma; nel campo temporale intermedio essendo, tuttavia, entrata in vigore la determinante Legge N. 47 del 1985.  Testo normativo dall’impianto  essenziale  per delineare le principali fattispecie di natura  edilizia, amministrativa e sanzionatoria anche di tipo penale.

L’art. 27 del menzionato T.U. demandava infatti per la prima volta i poteri sanzionatori in precedenza affidati al Sindaco al Dirigente Comunale  responsabile dell’  Ufficio; in oggi quindi Uffici Edilizia e Sportello Unico individuato  e disciplinato nella propria organizzazione dal T.U. medesimo.

Occorre precisare , tuttavia, che il potere di vigilanza  si estende a tutte le opere di trasformazione  del territorio  in violazione di Legge; quindi anche a quelle preordinate e  correlate alla tutela di interessi apparentemente diversi  da quello urbanistico tout court.

Quindi ad esempio interesse culturale, ambientale e paesaggistico; qui intervenendo a più riprese e con modalità  specifiche e dettagliate  tutta la normativa introdotta dal Codice Urbani. Testo ancor più minuzioso  volto a disaminare tutte le ipotesi  di tutela e previsioni  in casi non solo generali, ma particolari poiché in presenza di un c.d. vincolo Storico, culturale ovvero paesaggistico; tutele che in via di longa manus dello Stato – peraltro con Ministero dedicato – sono previsti appositi Enti territoriali/ministeriali quali le Soprintendenze . Ogni Regione dispone di proprie Soprintendenze situate nei capoluoghi con Direzioni  Provinciali e territoriali; Tecnici Architetti di Riferimento di Zona con poteri doveri di controllo, autorizzazioni et similia.

Cosa succede se si constata un abuso?

Qualora da parte degli Agenti incaricati  sia quindi di fatto sia constatato  un abuso  per casualità d’ufficio o su denuncia di altre Amministrazioni o di privati cittadini (sempre attuali delazioni ed esposti anonimi) ecco ciò che si paventa.

Normalmente il Dirigente addetto dispone o dovrebbe disporre  l’immediata sospensione  dei lavori  contestando  nel contempo l’infrazione  al presunto responsabile  dell’abuso, di solito  individuato nel proprietario dell’immobile o del manufatto,  con riserva di adozione (in tempistica che dovrebbe sulla carta essere celere)  di eventuali successivi provvedimenti sanzionatori  per lo più definitivi.

Come accennato, caso sempre più frequente  nella prassi, laddove  le opere incriminate  o in corso di realizzazione senza titolo  vengano ad insistere su aree o immobili assoggettati a vincoli di  inedificabilità  assoluta il Dirigente Comunale  è tenuto  a disporre l’immediata demolizione  con il ripristino dello stato dei luoghi ex ante  dando nel frattempo  comunicazione obbligata della fattispecie all’Autorità preposta  alle gestione del vincolo violato per l’eventuale  ulteriore adozione dei provvedimenti di propria esclusiva competenza.

Chiaro che in via logica i provvedimenti delle due sovrapposte Autorità potrebbero o dovrebbero coincidere o, comunque, trovar complementarietà.

Tuttavia in pratica non sempre il cittadino può riscontrare  tempistica adeguata e risultanza quantomeno in stretta connessione almeno logica e di fattibilità in concreto.

Insomma ogni Ente sembra alla fine per lo più autonomo ed assume spesso decisioni – quindi atti amministrativi e provvedimenti – di ostica attuazione ; peraltro potendosi prevedere direttamente  ex officio ripristino in caso di inerzia da parte del responsabile dell’abuso (vedasi in primis art. 27 T.U.).

Per quello che riguarda i soggetti che la Legge a vario titolo  ritiene responsabili  degli abusi edilizi  emerge in tutta evidenza la particolarità della normativa.

Vengono in tal senso accomunati da una presunta corresponsabilità – salvo esimenti, cause di giustificazione e disamina in concreto alla stregua di documentazione pertinente e con data certa –  il proprietario del bene di cui si controverte così come il titolare del permesso di costruire (qualora non coincidano)  , il costruttore ed il tecnico progettista/direttore dei lavori  i quali, oltre che responsabili penalmente,  sono tenuti in solido  al pagamento delle sanzioni pecuniarie e delle spese sopportate dal Comune  per la demolizione delle stesse opere abusive  e difformi.

Per ciò che attiene la posizione del Direttore dei Lavori  la normativa lo esonera dall’accennata responsabilità penale e patrimoniale qualora nel corso dell’attività in edificando – cioè  nel corso della costruzione – abbia contestato al proprietario  ed al costruttore di fatto la violazione delle norme urbanistiche e segnalato, con tempistica certa e secondo procedure specifiche, gli abusi all’Autorità Comunale.

Per ciò che attiene opere edilizie sottoposte a DIA , ora a SCIA,   la normativa di riferimento prevede  che il progettista incaricato di asseverare la veridicità e la conformità dell’intervento oggetto di dichiarazione di inizio attività edilizia – di varia natura – assuma per giurisprudenza conforme  la qualifica di persona esercente un servizio di pubblica necessità a’ sensi e per gli effetti di cui agli artt.  359 e 481 c.p.

Con la conseguenza , pertanto,  che in caso di dichiarazioni non veritiere o mendaci risponda penalmente del suo operato con l’ulteriore possibilità ed aggravante di essere assoggettato  anche a sanzioni disciplinari da parte dell’ ordine professionale  di appartenenza.

Abuso Edilizio: Prescrizione

Il trascorrere del tempo  e la prescrizione nel regime amministrativo

E’ passato parecchio tempo… tutto  prescritto?

La particolarità del regime sanzionatorio edilizio  amministrativo    (altra storia la disamina sotto un profilo di  termini  penalmente rilevanti  in merito alla datazione  del commesso reato)    confermato  da autorevole ed ormai conforme giurisprudenza : per tutte  e tra le prime  CDS Sez. V N. 308/1993;  TAR Lazio  N. 1859/2006  è quella della c.d. “inapplicabilità dell’istituto della prescrizione” ; nel senso   che l’esercizio del potere repressivo da parte degli Enti a ciò preposti e di cui si è detto non è  soggetto a termine di decadenza  e di prescrizione del potere punitivo.

In tempi recenti a dire il vero , e per dovere di completezza, sovviene necessità comunque da parte dell’ Amministrazione  l’obbligo di motivare  le ragioni di pubblico interesse  che giustificano la comminazione  di una sanzione edilizia  soprattutto di tipo ripristinatorio – con relative sanzioni accessorie pecuniarie o meno –  essendo trascorso nel  frattempo  un considerevole lasso di tempo dalla realizzazione dell’abuso.

In tal caso, assai frequente nella pratica,  tuttavia a causa dell’inerzia serbata  dagli organi preposti alla repressione della violazione  si delinea un ragionevole affidamento nel privato proprietario del bene oggetto di abuso.

Per cui a fronte dell’inadempimento in tempi accettabili e congrui (sempre di difficile se non impossibile determinazione soprattutto per le lungaggini   della  burocrazia e per la percezione  soggettiva di “congruità”)  può alla fine risultare evidente  la sproporzione tra il sacrificio  imposto al privato  e l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata.

Tipologia di abusi edilizi  in breve

Alcuni tipi e cenni di abusi edilizi. Chiaro che al comune cittadino interessi  solo in via di principio comprendere   la tipologia dei più frequenti.

LOTTIZZAZIONE ABUSIVA : per lo più di terreni a scopo edificatorio non autorizzata. Vengono realizzate opere materiali , anche di cd “sbancamento” in grado di asservire per la prima volta all’edificazione di una porzione di territorio comunale  non urbanizzato; ciò per lo più attraverso la realizzazione  di strade a servizio di terreni, in modo tale da favorire di fatto il loro sfruttamento edilizio al di fuori di un disegno e progetto  condiviso dall’ Autorità Comunale  e dal preciso  procedimento individuato dalla legge urbanistica  per giungere all’approvazione   delle iniziative dei privati proprietari  dirette a dare attuazione , attraverso le c.d.  lottizzazioni convenzionate ,  alle previsioni puntuali degli strumenti  urbanistici.

INTERVENTI  ESEGUITI  IN ASSENZA DEL PERMESSO DI COSTRUIRE, IN TOTALE   DIFFORMITA’ O IN VARIAZIONE ESSENZIALE :  dette realizzazioni vengono punite di regola con la  demolizione delle opere edilizie realizzate, appunto, in totale autonomia  nella regola del più sfrenato “fai da te”.

Ovvio che con la previsione di demolizione tout court si voglia   intendere neutralizzare gli effetti di iniziative edilizie di una certa consistenza  (ad es. si pensi a volumetrie abusive , costruzioni senza alcun progetto ovvero variazioni essenziali artatamente poste in essere ex post progetto asseverato ed assentito)    ed impatto urbanistico quali quelle subordinate alla preventiva acquisizione  del permesso di costruire individuate dall’art. 10 T.U.

Bene specificare che nelle fattispecie  di cui si sta  discettando al fine di rafforzare l’effettività e l’incisività della prevista sanzione ripristinatoria  la norma  citata preveda quale sanzione accessoria  l’acquisizione gratuita dell’opera ritenuta abusiva al patrimonio immobiliare comunale e dell’area di sedime della stessa. Ciò in caso di mancata ottemperanza  – spontanea  – nel termine assegnato  dall’ordine di demolizione  delle opere abusive da parte del responsabile .

Utile altresì sapere che per  aver idea della qualificazione delle cd variazioni essenziali al permesso di costruire  si debba  far riferimento per lo più alla  legislazione Regionale; avendo le stesse Regioni attribuzione di competenza in punto. Con in oggi alcune ulteriori attribuzioni in sede di Provincia – ad es normativa antisismica e collaudi.

Variazioni essenziali tra le altre vengono individuate  esser:  a) mutamento della destinazione d’uso che comporti variazione degli standards urbanistici di cui al D.M. 2  aprile 1968; b) aumento consistente della cubatura  o della superficie di solaio  da valutare in stretto rapporto con il progetto approvato; c) modifiche ritenute sostanziali  di parametri  urbanistici ed edilizi del progetto   approvato e della  localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza; d) modifica delle caratteristiche  dell’intervento edilizio assentito ; e) violazioni della normativa antisismica in considerazione della tipologia e classificazione della zona oggetto di intervento.

INTERVENTI DI RISTRUTTURAZIONE EDILIZIA ESEGUITI IN ASSENZA DEL PERMESSO DI COSTRUIRE O IN TOTALE DIFFORMITA’: occorre in primis comprendere  portata del significato del termine ristrutturazione. Per tali  si intendono tutti gli interventi  costruttivi e/o manutentivi  da eseguire su un fabbricato preesistente tali da condurre alla realizzazione di un organismo edilizio in tutto o in parte differente dal precedente e che possano comportare aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti di edificio o delle superfici stesse e, per quanto attiene immobili ricompresi nelle zone A degli strumenti urbanistici (Centri Storici ed assimilati), anche il mutamento della destinazione d’uso in virtù delle previste deroghe.

Per ciò che concerne  l’aspetto sanzionatorio  il  legislatore nel mentre ha affermato l’obbligo comunque di procedere alla demolizione ed al ripristino ha nel contempo  previsto possibilità di soprassedere alla comminazione della menzionata  sanzione ripristinatoria  quando, sulla base di un motivato e preciso accertamento  da parte dell’Ufficio Tecnico comunale , venga riscontrata l’impossibilità di far ricorso alla demolizione in presenza di concrete  ragioni tecniche  ovvero strutturali  che ciò sconsigliano. In tale eventualità, parecchio frequente nella realtà,  il T.U. consente di ovviare all’Autorità  la comminazione della predetta sanzione e di irrogare in sostituzione una sanzione pecuniaria rapportata al doppio dell’aumento di valore conseguito in via di paradigma dall’immobile per effetto dell’avvenuta realizzazione delle opere di ristrutturazione abusive.

Per gli edifici aventi una destinazione d’uso diversa da quella abitativa, ad esempio,  la menzionata sanzione pecuniaria è pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’edificio determinato dall’Agenzia del Territorio. Certamente dovendosi poi correggere e rapportare a mezzo Doc.fa la relativa rendita catastale con classamento  e tipologia di immobile  (in punto alla stregua delle tabelle catastali  e classificazione  immobiliare dipendente dalla destinazione d’uso).

Nell’ipotesi in cui gli accennati interventi di ristrutturazione abusivi abbiamo interessato immobili sottoposti a vincolo storico ovvero culturale ovvero paesaggistico alle irrogazioni e delle sanzioni – in una concomitanza di interessi – provvederà anche l’Autorità e/o l’Ente preposto; come citato in pratica le stesse Soprintendenze in via diretta.

INTERVENTI ESEGUITI IN PARZIALE DIFFORMITA’ DEL PERMESSO DI COSTRUIRE: in definitiva con  ciò si intendono tutte le opere realizzate in variazione del progetto edilizio approvato in sede di rilascio del permesso di costruire, non ascrivibili tuttavia a quelle qualificate come in totale   difformità o in variazione cd essenziale  del titolo abilitativo rilasciato dal Comune. Il T.U. prevede di regola la demolizione quale sanzione;  tuttavia, quale abuso considerato minore, non risulta alcuna sanzione di tipo espropriativo in caso di mancata collaborazione  del responsabile dell’abuso nel dare adempimento  al ripristino ordinato dall’Ente.

Anche nell’ipotesi residuale di cui si controverte  l’Autorità Comunale può valutare  la possibilità di irrogare, in luogo del ripristino,  una sanzione pecuniaria pari al doppio del valore convenzionale  o venale di cui a Legge n. 392/1978 (cd Equo canone) della parte difforme dell’opera a seconda che la stessa abbia una destinazione residenziale ovvero commerciale o diversa.

INTERVENTI ESEGUITI IN BASE A PERMESSO DI COSTRUIRE ANNULLATO: ipotesi anch’essa residuale ma più frequente di quanto si pensi. Il T.U. si è fatto carico di prevedere  il tutto qualora in sede di autotutela o in via giurisdizionale, disposto dopo l’avvenuta realizzazione dell’opera edilizia di cui si controverte, si riscontri annullamento del permesso di costruire stesso.

In via di principio come caso di scuola , di norma, occorrerebbe disporre la demolizione di quanto realizzato alla stregua di un permesso di costruire o equipollente riconosciuto illegittimo. Tuttavia  in parecchie circostanze simili risulta obiettivamente in via pratica impossibile o lesivo addivenire a demolizione dell’opera.

Pertanto il più delle volte, qualora non sia possibile e/o conveniente per ragioni oggettive far luogo alla restituzione in pristino delle opere realizzate sulla base di permesso di costruire successivamente annullato o anche di DIA riconosciuta successivamente illegittima, è consentito all’Autorità sentito il Dirigente Comunale competente  sostituire la prevista sanzione demolitoria con una sanzione pecuniaria rapportata al valore venale delle opere abusivamente eseguite da determinarsi a cura dell’Agenzia del Territorio competente.

A prescindere dalla facoltà di opporsi in sede giurisdizionale  alla determinata congruità  dell’entità della sanzione comminata  una volta la stessa divenuta definitiva ed esigibile  sarà riscossa a mezzo ruoli  esattoriali.

Possibilità di sanatoria  o accertamento di conformità delle opere abusive

Ricevuta  quindi contestazione in merito ad un violazione  edilizia di varia natura e tipologia – in considerazione anche di eventuali risvolti penalistici della connotazione: esempio in caso di interventi su immobili vincolati-  occorre nei termini previsti   considerare la possibilità di cercare di regolarizzare l’abuso commesso; ciò sempre sulla carta pare fattibile qualora gli interventi posti in essere risultino conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia  vigente al momento dell’abuso (cioè epoca di realizzazione delle opere) e della presentazione della domanda di cd sanatoria.

Quindi in accezione tecnica  la cd “doppia conformità” tale da poter condurre  a  poter  sanare le opere incriminate.

Naturalmente il rilascio del titolo in sanatoria  resta subordinato al pagamento a titolo di oblazione del contributo di costruzione in misura doppia o più rapportato al valore dell’opera realizzata senza titolo o della parte di essa realizzata in difformità ed in misura ordinaria in caso di opere non soggette a contributo di costruzione.

Ai fini di tale regolarizzazione il T.U. richiede che l’opera per essere sanata deve quindi poter risultare conforme in duplice accezione temporale e normativa; conforme cioè alla disciplina urbanistica ed edilizia sia  relativa al momento della realizzazione ( da qui importanza della data o periodo certo di costruzione) sia relativa al momento in cui si domanda possibilità di  condono. In punto occorre puntualizzare quanto segue:  quanto sin qui argomentato  è riferibile alla cd sanatoria “ordinaria” – già disciplinata dalla legge N. 47/1985 .

Infatti la stessa si differenzia da quella cd “straordinaria” ovvero condono speciale disciplinata appunto da disposizioni speciali  in quanto consentirebbe la sanabilità  dei soli interventi conformi agli strumenti urbanistici ed edilizi laddove i condoni “speciali” consentirebbero , in determinate ipotesi, di sanare anche alcuni interventi de plano non conformi affatto alle normative di riferimento.

La cd doppia conformità degli interventi edilizi in vista della possibile sanatoria ha trovato sua ratio nell’esigenza di evitare successive arbitrarie ed opportunistiche modifiche degli strumenti e piani urbanistici  finalizzate proprio alla sanatoria degli abusi edilizi pregressi.

Per ciò che concerne la giurisprudenza e la prassi degli Uffici in materia occorre sottolineare pronunce e prassi non univoche; mutando riferimenti ed essendovi  discrezionalità  di rilascio  molto più frequentemente di quanto non si creda.

Sotto aspetto di rinvio per disciplina la concessione in sanatoria ha l’effetto – in via penalistica – di poter addivenire ad  estinzione del reato con , in caso di procedimento e dibattimento penale, di declaratoria in sentenza  ed impossibilità di confisca dell’opera abusiva.

SEQUESTRO DELLE OPERE ABUSIVE SECONDO IL CODICE DI PROCEDURA PENALE

Cenni e prassi giurisprudenziale in materia

Innanzi tutto, caso abbastanza frequente laddove sia in itinere indagine penale per realizzazione di opere ed interventi  edilizi ritenuti abusivi, vi è da rilevare che  il sequestro dell’immobile da parte dell’Autorità Giudiziaria non rientri tra gli impedimenti assoluti che non consentono in via pratica di addivenire ad esecuzione dell’ordinanza di ingiunzione di demolizione; ben potendo quindi il presunto autore dell’illecito – solitamente in primis come si è detto il proprietario dell’immobile – dover demolire il manufatto nonostante previo sequestro in via cautelare da parte dell’autorità Giudiziaria (Pubblico Ministero ovvero Polizia  di Stato o  Carabinieri a ciò delegati) .

Con ciò, tuttavia , vedendo l’opportunità in concreto di addivenire in via principale e preventiva al dissequestro con instaurazione di ricorso  per riesame in sede penalistica.

In materia edilizia solitamente l’esigenza cautelare ex art. 321 c.p.p. – sottesa ad evitare  che la libera disponibilità di una cosa pertinente al reato possa aggravare o protrarre le conseguenze di esso oppure agevolare la commissione di altri reati – viene  ritenuta incompatibile con l’autorizzazione all’uso , in tutto o in parte, dell’immobile sequestrato.

Anche la possibilità di utilizzazione residenziale privata di un manufatto posto sotto sequestro ex art. 321 c.p.p. in via di principio si porrebbe in netta antitesi con le stesse finalità della misura cautelare: inibire le conseguenze giuridiche  ulteriori rispetto alla consumazione dei reati discendenti da un uso degli edifici estraneo alla loro regolare destinazione  prevista ed autorizzata ex lege.

Qualora i reati urbanistici – edilizi – si riferiscano a fattispecie compiute in zona sottoposta a vincolo paesaggistico  la sola esistenza di una struttura abusiva di per sé stessa integra  ed assolve al requisito dell’attualità del pericolo persino nel caso in cui l’edificazione sia stata ultimata;  il rischio concreto di offesa al territorio ed all’ equilibrio ambientale ritenendosi consumato e compiuto indipendentemente dall’effettivo danno al paesaggio e dall’incremento del carico urbanistico.

In siffatta prospettazione  si delinea la natura permanente del reato previsto dal DPR N. 380/2001 art. 44 e segg  in quanto l’esecuzione di interventi edilizi in zona vincolata – ovvero su edifici vincolati –  ne protrae nel tempo  e ne aggrava le conseguenze  ancorchè in caso di già  verificatesi  ultimazione dei lavori.

Per ciò che attiene la possibilità del Riesame – in quanto misura cautelare reale – l’interessato può presentare relativo ricorso a’ sensi e per gli effetti di cui all’art. 355 c.p.p. comma 3; sarà il Tribunale  adìto a dover provvedere  e statuire in merito ordinando la restituzione all’avente diritto ovvero la reiterazione del decreto di sequestro preventivo – o  cd “probatorio  in corso di indagini – qualora  non ravvisi illegittimità del pregresso provvedimento convalidato e motivato.

Come accennato la sussistenza di  un eventuale sequestro penale sul manufatto o sull’opera ritenuta abusiva non può costituire per il responsabile un‘esimente ovvero causa  di giustificazione  per l’inosservanza  dell’ordine di demolizione emesso dall’ Autorità amministrativa competente; anzi,  a contrario,  l’interessato dovendo  farsi parte attiva diligente al fine di domandare al competente Tribunale del Riesame  la revoca del sequestro stesso al fine di dare esecuzione all’ordine suddetto.