Abuso Edilizio
La Vigilanza sull’attività costruttiva
Nell’attuale ordinamento il controllo delle iniziative di trasformazione del territorio – e quindi degli interventi edilizi in genere – è assicurato in primo luogo dal previsto assoggettamento ad autorizzazione amministrativa o, comunque, a preventiva comunicazione dei progetti degli interventi costruttivi all’Autorità Comunale cui è demandato , ex lege , il potere dovere di vigilare e valutare la conformità al quadro normativo di riferimento.
Unitamente a detto potere – inteso come assenso preventivo – l’Autorità comunale con i propri Enti ed Uffici preposti esplica quindi , o spesso dovrebbe esplicare, un controllo anche successivo sull’ attività edilizia – urbanistica al fine di assicurare rispondenza: alle norme di Legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, alle modalità pratiche ed esecutive fissate nei titoli abilitativi (concessioni, autorizzazioni salvo altri).
Ecco che così in via di paradigma ideale gli Agenti Comunali, i Vigili, la Polizia Municipale hanno il preciso compito di controllare che non vengano compiute attività edilizie pressoché di qualsivoglia tipologia in carenza dei prescritti titoli abilitativi . Per lo più si pensa che detta attività sia ancora di formale spettanza da parte del Sindaco; ciò è stato vero sulla carta sino almeno all’entrata in vigore della legge N. 1150 del 1942. In realtà difficile vedere Sindaci girare per le aree urbane a controllare manufatti, tettoie ed aumenti di volumetria.
Con l’art. 15 della Legge N. 10 del 1977 il quadro sanzionatorio mutava; operando una distinzione – per lo più in via di principio valida ancora oggi – tra opere realizzate senza concessione edilizia o in totale difformità dalla stessa ed opere realizzate in parziale difformità; prevedendo per le prime , in caso di mancata demolizione da parte del responsabile dell’abuso, la loro acquisizione gratuita al patrimonio del Comune .
Con l’emanazione del T.U. dell’Edilizia approvato con il D. Lgs. N. 380 del 2001 si legge una sostanziale ed epocale riforma; nel campo temporale intermedio essendo, tuttavia, entrata in vigore la determinante Legge N. 47 del 1985. Testo normativo dall’impianto essenziale per delineare le principali fattispecie di natura edilizia, amministrativa e sanzionatoria anche di tipo penale.
L’art. 27 del menzionato T.U. demandava infatti per la prima volta i poteri sanzionatori in precedenza affidati al Sindaco al Dirigente Comunale responsabile dell’ Ufficio; in oggi quindi Uffici Edilizia e Sportello Unico individuato e disciplinato nella propria organizzazione dal T.U. medesimo.
Occorre precisare , tuttavia, che il potere di vigilanza si estende a tutte le opere di trasformazione del territorio in violazione di Legge; quindi anche a quelle preordinate e correlate alla tutela di interessi apparentemente diversi da quello urbanistico tout court.
Quindi ad esempio interesse culturale, ambientale e paesaggistico; qui intervenendo a più riprese e con modalità specifiche e dettagliate tutta la normativa introdotta dal Codice Urbani. Testo ancor più minuzioso volto a disaminare tutte le ipotesi di tutela e previsioni in casi non solo generali, ma particolari poiché in presenza di un c.d. vincolo Storico, culturale ovvero paesaggistico; tutele che in via di longa manus dello Stato – peraltro con Ministero dedicato – sono previsti appositi Enti territoriali/ministeriali quali le Soprintendenze . Ogni Regione dispone di proprie Soprintendenze situate nei capoluoghi con Direzioni Provinciali e territoriali; Tecnici Architetti di Riferimento di Zona con poteri doveri di controllo, autorizzazioni et similia.
Cosa succede se si constata un abuso?
Qualora da parte degli Agenti incaricati sia quindi di fatto sia constatato un abuso per casualità d’ufficio o su denuncia di altre Amministrazioni o di privati cittadini (sempre attuali delazioni ed esposti anonimi) ecco ciò che si paventa.
Normalmente il Dirigente addetto dispone o dovrebbe disporre l’immediata sospensione dei lavori contestando nel contempo l’infrazione al presunto responsabile dell’abuso, di solito individuato nel proprietario dell’immobile o del manufatto, con riserva di adozione (in tempistica che dovrebbe sulla carta essere celere) di eventuali successivi provvedimenti sanzionatori per lo più definitivi.
Come accennato, caso sempre più frequente nella prassi, laddove le opere incriminate o in corso di realizzazione senza titolo vengano ad insistere su aree o immobili assoggettati a vincoli di inedificabilità assoluta il Dirigente Comunale è tenuto a disporre l’immediata demolizione con il ripristino dello stato dei luoghi ex ante dando nel frattempo comunicazione obbligata della fattispecie all’Autorità preposta alle gestione del vincolo violato per l’eventuale ulteriore adozione dei provvedimenti di propria esclusiva competenza.
Chiaro che in via logica i provvedimenti delle due sovrapposte Autorità potrebbero o dovrebbero coincidere o, comunque, trovar complementarietà.
Tuttavia in pratica non sempre il cittadino può riscontrare tempistica adeguata e risultanza quantomeno in stretta connessione almeno logica e di fattibilità in concreto.
Insomma ogni Ente sembra alla fine per lo più autonomo ed assume spesso decisioni – quindi atti amministrativi e provvedimenti – di ostica attuazione ; peraltro potendosi prevedere direttamente ex officio ripristino in caso di inerzia da parte del responsabile dell’abuso (vedasi in primis art. 27 T.U.).
Per quello che riguarda i soggetti che la Legge a vario titolo ritiene responsabili degli abusi edilizi emerge in tutta evidenza la particolarità della normativa.
Vengono in tal senso accomunati da una presunta corresponsabilità – salvo esimenti, cause di giustificazione e disamina in concreto alla stregua di documentazione pertinente e con data certa – il proprietario del bene di cui si controverte così come il titolare del permesso di costruire (qualora non coincidano) , il costruttore ed il tecnico progettista/direttore dei lavori i quali, oltre che responsabili penalmente, sono tenuti in solido al pagamento delle sanzioni pecuniarie e delle spese sopportate dal Comune per la demolizione delle stesse opere abusive e difformi.
Per ciò che attiene la posizione del Direttore dei Lavori la normativa lo esonera dall’accennata responsabilità penale e patrimoniale qualora nel corso dell’attività in edificando – cioè nel corso della costruzione – abbia contestato al proprietario ed al costruttore di fatto la violazione delle norme urbanistiche e segnalato, con tempistica certa e secondo procedure specifiche, gli abusi all’Autorità Comunale.
Per ciò che attiene opere edilizie sottoposte a DIA , ora a SCIA, la normativa di riferimento prevede che il progettista incaricato di asseverare la veridicità e la conformità dell’intervento oggetto di dichiarazione di inizio attività edilizia – di varia natura – assuma per giurisprudenza conforme la qualifica di persona esercente un servizio di pubblica necessità a’ sensi e per gli effetti di cui agli artt. 359 e 481 c.p.
Con la conseguenza , pertanto, che in caso di dichiarazioni non veritiere o mendaci risponda penalmente del suo operato con l’ulteriore possibilità ed aggravante di essere assoggettato anche a sanzioni disciplinari da parte dell’ ordine professionale di appartenenza.
Abuso Edilizio: Prescrizione
Il trascorrere del tempo e la prescrizione nel regime amministrativo
E’ passato parecchio tempo… tutto prescritto?
La particolarità del regime sanzionatorio edilizio amministrativo (altra storia la disamina sotto un profilo di termini penalmente rilevanti in merito alla datazione del commesso reato) confermato da autorevole ed ormai conforme giurisprudenza : per tutte e tra le prime CDS Sez. V N. 308/1993; TAR Lazio N. 1859/2006 è quella della c.d. “inapplicabilità dell’istituto della prescrizione” ; nel senso che l’esercizio del potere repressivo da parte degli Enti a ciò preposti e di cui si è detto non è soggetto a termine di decadenza e di prescrizione del potere punitivo.
In tempi recenti a dire il vero , e per dovere di completezza, sovviene necessità comunque da parte dell’ Amministrazione l’obbligo di motivare le ragioni di pubblico interesse che giustificano la comminazione di una sanzione edilizia soprattutto di tipo ripristinatorio – con relative sanzioni accessorie pecuniarie o meno – essendo trascorso nel frattempo un considerevole lasso di tempo dalla realizzazione dell’abuso.
In tal caso, assai frequente nella pratica, tuttavia a causa dell’inerzia serbata dagli organi preposti alla repressione della violazione si delinea un ragionevole affidamento nel privato proprietario del bene oggetto di abuso.
Per cui a fronte dell’inadempimento in tempi accettabili e congrui (sempre di difficile se non impossibile determinazione soprattutto per le lungaggini della burocrazia e per la percezione soggettiva di “congruità”) può alla fine risultare evidente la sproporzione tra il sacrificio imposto al privato e l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata.
Tipologia di abusi edilizi in breve
Alcuni tipi e cenni di abusi edilizi. Chiaro che al comune cittadino interessi solo in via di principio comprendere la tipologia dei più frequenti.
LOTTIZZAZIONE ABUSIVA : per lo più di terreni a scopo edificatorio non autorizzata. Vengono realizzate opere materiali , anche di cd “sbancamento” in grado di asservire per la prima volta all’edificazione di una porzione di territorio comunale non urbanizzato; ciò per lo più attraverso la realizzazione di strade a servizio di terreni, in modo tale da favorire di fatto il loro sfruttamento edilizio al di fuori di un disegno e progetto condiviso dall’ Autorità Comunale e dal preciso procedimento individuato dalla legge urbanistica per giungere all’approvazione delle iniziative dei privati proprietari dirette a dare attuazione , attraverso le c.d. lottizzazioni convenzionate , alle previsioni puntuali degli strumenti urbanistici.
INTERVENTI ESEGUITI IN ASSENZA DEL PERMESSO DI COSTRUIRE, IN TOTALE DIFFORMITA’ O IN VARIAZIONE ESSENZIALE : dette realizzazioni vengono punite di regola con la demolizione delle opere edilizie realizzate, appunto, in totale autonomia nella regola del più sfrenato “fai da te”.
Ovvio che con la previsione di demolizione tout court si voglia intendere neutralizzare gli effetti di iniziative edilizie di una certa consistenza (ad es. si pensi a volumetrie abusive , costruzioni senza alcun progetto ovvero variazioni essenziali artatamente poste in essere ex post progetto asseverato ed assentito) ed impatto urbanistico quali quelle subordinate alla preventiva acquisizione del permesso di costruire individuate dall’art. 10 T.U.
Bene specificare che nelle fattispecie di cui si sta discettando al fine di rafforzare l’effettività e l’incisività della prevista sanzione ripristinatoria la norma citata preveda quale sanzione accessoria l’acquisizione gratuita dell’opera ritenuta abusiva al patrimonio immobiliare comunale e dell’area di sedime della stessa. Ciò in caso di mancata ottemperanza – spontanea – nel termine assegnato dall’ordine di demolizione delle opere abusive da parte del responsabile .
Utile altresì sapere che per aver idea della qualificazione delle cd variazioni essenziali al permesso di costruire si debba far riferimento per lo più alla legislazione Regionale; avendo le stesse Regioni attribuzione di competenza in punto. Con in oggi alcune ulteriori attribuzioni in sede di Provincia – ad es normativa antisismica e collaudi.
Variazioni essenziali tra le altre vengono individuate esser: a) mutamento della destinazione d’uso che comporti variazione degli standards urbanistici di cui al D.M. 2 aprile 1968; b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in stretto rapporto con il progetto approvato; c) modifiche ritenute sostanziali di parametri urbanistici ed edilizi del progetto approvato e della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza; d) modifica delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito ; e) violazioni della normativa antisismica in considerazione della tipologia e classificazione della zona oggetto di intervento.
INTERVENTI DI RISTRUTTURAZIONE EDILIZIA ESEGUITI IN ASSENZA DEL PERMESSO DI COSTRUIRE O IN TOTALE DIFFORMITA’: occorre in primis comprendere portata del significato del termine ristrutturazione. Per tali si intendono tutti gli interventi costruttivi e/o manutentivi da eseguire su un fabbricato preesistente tali da condurre alla realizzazione di un organismo edilizio in tutto o in parte differente dal precedente e che possano comportare aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti di edificio o delle superfici stesse e, per quanto attiene immobili ricompresi nelle zone A degli strumenti urbanistici (Centri Storici ed assimilati), anche il mutamento della destinazione d’uso in virtù delle previste deroghe.
Per ciò che concerne l’aspetto sanzionatorio il legislatore nel mentre ha affermato l’obbligo comunque di procedere alla demolizione ed al ripristino ha nel contempo previsto possibilità di soprassedere alla comminazione della menzionata sanzione ripristinatoria quando, sulla base di un motivato e preciso accertamento da parte dell’Ufficio Tecnico comunale , venga riscontrata l’impossibilità di far ricorso alla demolizione in presenza di concrete ragioni tecniche ovvero strutturali che ciò sconsigliano. In tale eventualità, parecchio frequente nella realtà, il T.U. consente di ovviare all’Autorità la comminazione della predetta sanzione e di irrogare in sostituzione una sanzione pecuniaria rapportata al doppio dell’aumento di valore conseguito in via di paradigma dall’immobile per effetto dell’avvenuta realizzazione delle opere di ristrutturazione abusive.
Per gli edifici aventi una destinazione d’uso diversa da quella abitativa, ad esempio, la menzionata sanzione pecuniaria è pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’edificio determinato dall’Agenzia del Territorio. Certamente dovendosi poi correggere e rapportare a mezzo Doc.fa la relativa rendita catastale con classamento e tipologia di immobile (in punto alla stregua delle tabelle catastali e classificazione immobiliare dipendente dalla destinazione d’uso).
Nell’ipotesi in cui gli accennati interventi di ristrutturazione abusivi abbiamo interessato immobili sottoposti a vincolo storico ovvero culturale ovvero paesaggistico alle irrogazioni e delle sanzioni – in una concomitanza di interessi – provvederà anche l’Autorità e/o l’Ente preposto; come citato in pratica le stesse Soprintendenze in via diretta.
INTERVENTI ESEGUITI IN PARZIALE DIFFORMITA’ DEL PERMESSO DI COSTRUIRE: in definitiva con ciò si intendono tutte le opere realizzate in variazione del progetto edilizio approvato in sede di rilascio del permesso di costruire, non ascrivibili tuttavia a quelle qualificate come in totale difformità o in variazione cd essenziale del titolo abilitativo rilasciato dal Comune. Il T.U. prevede di regola la demolizione quale sanzione; tuttavia, quale abuso considerato minore, non risulta alcuna sanzione di tipo espropriativo in caso di mancata collaborazione del responsabile dell’abuso nel dare adempimento al ripristino ordinato dall’Ente.
Anche nell’ipotesi residuale di cui si controverte l’Autorità Comunale può valutare la possibilità di irrogare, in luogo del ripristino, una sanzione pecuniaria pari al doppio del valore convenzionale o venale di cui a Legge n. 392/1978 (cd Equo canone) della parte difforme dell’opera a seconda che la stessa abbia una destinazione residenziale ovvero commerciale o diversa.
INTERVENTI ESEGUITI IN BASE A PERMESSO DI COSTRUIRE ANNULLATO: ipotesi anch’essa residuale ma più frequente di quanto si pensi. Il T.U. si è fatto carico di prevedere il tutto qualora in sede di autotutela o in via giurisdizionale, disposto dopo l’avvenuta realizzazione dell’opera edilizia di cui si controverte, si riscontri annullamento del permesso di costruire stesso.
In via di principio come caso di scuola , di norma, occorrerebbe disporre la demolizione di quanto realizzato alla stregua di un permesso di costruire o equipollente riconosciuto illegittimo. Tuttavia in parecchie circostanze simili risulta obiettivamente in via pratica impossibile o lesivo addivenire a demolizione dell’opera.
Pertanto il più delle volte, qualora non sia possibile e/o conveniente per ragioni oggettive far luogo alla restituzione in pristino delle opere realizzate sulla base di permesso di costruire successivamente annullato o anche di DIA riconosciuta successivamente illegittima, è consentito all’Autorità sentito il Dirigente Comunale competente sostituire la prevista sanzione demolitoria con una sanzione pecuniaria rapportata al valore venale delle opere abusivamente eseguite da determinarsi a cura dell’Agenzia del Territorio competente.
A prescindere dalla facoltà di opporsi in sede giurisdizionale alla determinata congruità dell’entità della sanzione comminata una volta la stessa divenuta definitiva ed esigibile sarà riscossa a mezzo ruoli esattoriali.
Possibilità di sanatoria o accertamento di conformità delle opere abusive
Ricevuta quindi contestazione in merito ad un violazione edilizia di varia natura e tipologia – in considerazione anche di eventuali risvolti penalistici della connotazione: esempio in caso di interventi su immobili vincolati- occorre nei termini previsti considerare la possibilità di cercare di regolarizzare l’abuso commesso; ciò sempre sulla carta pare fattibile qualora gli interventi posti in essere risultino conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento dell’abuso (cioè epoca di realizzazione delle opere) e della presentazione della domanda di cd sanatoria.
Quindi in accezione tecnica la cd “doppia conformità” tale da poter condurre a poter sanare le opere incriminate.
Naturalmente il rilascio del titolo in sanatoria resta subordinato al pagamento a titolo di oblazione del contributo di costruzione in misura doppia o più rapportato al valore dell’opera realizzata senza titolo o della parte di essa realizzata in difformità ed in misura ordinaria in caso di opere non soggette a contributo di costruzione.
Ai fini di tale regolarizzazione il T.U. richiede che l’opera per essere sanata deve quindi poter risultare conforme in duplice accezione temporale e normativa; conforme cioè alla disciplina urbanistica ed edilizia sia relativa al momento della realizzazione ( da qui importanza della data o periodo certo di costruzione) sia relativa al momento in cui si domanda possibilità di condono. In punto occorre puntualizzare quanto segue: quanto sin qui argomentato è riferibile alla cd sanatoria “ordinaria” – già disciplinata dalla legge N. 47/1985 .
Infatti la stessa si differenzia da quella cd “straordinaria” ovvero condono speciale disciplinata appunto da disposizioni speciali in quanto consentirebbe la sanabilità dei soli interventi conformi agli strumenti urbanistici ed edilizi laddove i condoni “speciali” consentirebbero , in determinate ipotesi, di sanare anche alcuni interventi de plano non conformi affatto alle normative di riferimento.
La cd doppia conformità degli interventi edilizi in vista della possibile sanatoria ha trovato sua ratio nell’esigenza di evitare successive arbitrarie ed opportunistiche modifiche degli strumenti e piani urbanistici finalizzate proprio alla sanatoria degli abusi edilizi pregressi.
Per ciò che concerne la giurisprudenza e la prassi degli Uffici in materia occorre sottolineare pronunce e prassi non univoche; mutando riferimenti ed essendovi discrezionalità di rilascio molto più frequentemente di quanto non si creda.
Sotto aspetto di rinvio per disciplina la concessione in sanatoria ha l’effetto – in via penalistica – di poter addivenire ad estinzione del reato con , in caso di procedimento e dibattimento penale, di declaratoria in sentenza ed impossibilità di confisca dell’opera abusiva.
SEQUESTRO DELLE OPERE ABUSIVE SECONDO IL CODICE DI PROCEDURA PENALE
Cenni e prassi giurisprudenziale in materia
Innanzi tutto, caso abbastanza frequente laddove sia in itinere indagine penale per realizzazione di opere ed interventi edilizi ritenuti abusivi, vi è da rilevare che il sequestro dell’immobile da parte dell’Autorità Giudiziaria non rientri tra gli impedimenti assoluti che non consentono in via pratica di addivenire ad esecuzione dell’ordinanza di ingiunzione di demolizione; ben potendo quindi il presunto autore dell’illecito – solitamente in primis come si è detto il proprietario dell’immobile – dover demolire il manufatto nonostante previo sequestro in via cautelare da parte dell’autorità Giudiziaria (Pubblico Ministero ovvero Polizia di Stato o Carabinieri a ciò delegati) .
Con ciò, tuttavia , vedendo l’opportunità in concreto di addivenire in via principale e preventiva al dissequestro con instaurazione di ricorso per riesame in sede penalistica.
In materia edilizia solitamente l’esigenza cautelare ex art. 321 c.p.p. – sottesa ad evitare che la libera disponibilità di una cosa pertinente al reato possa aggravare o protrarre le conseguenze di esso oppure agevolare la commissione di altri reati – viene ritenuta incompatibile con l’autorizzazione all’uso , in tutto o in parte, dell’immobile sequestrato.
Anche la possibilità di utilizzazione residenziale privata di un manufatto posto sotto sequestro ex art. 321 c.p.p. in via di principio si porrebbe in netta antitesi con le stesse finalità della misura cautelare: inibire le conseguenze giuridiche ulteriori rispetto alla consumazione dei reati discendenti da un uso degli edifici estraneo alla loro regolare destinazione prevista ed autorizzata ex lege.
Qualora i reati urbanistici – edilizi – si riferiscano a fattispecie compiute in zona sottoposta a vincolo paesaggistico la sola esistenza di una struttura abusiva di per sé stessa integra ed assolve al requisito dell’attualità del pericolo persino nel caso in cui l’edificazione sia stata ultimata; il rischio concreto di offesa al territorio ed all’ equilibrio ambientale ritenendosi consumato e compiuto indipendentemente dall’effettivo danno al paesaggio e dall’incremento del carico urbanistico.
In siffatta prospettazione si delinea la natura permanente del reato previsto dal DPR N. 380/2001 art. 44 e segg in quanto l’esecuzione di interventi edilizi in zona vincolata – ovvero su edifici vincolati – ne protrae nel tempo e ne aggrava le conseguenze ancorchè in caso di già verificatesi ultimazione dei lavori.
Per ciò che attiene la possibilità del Riesame – in quanto misura cautelare reale – l’interessato può presentare relativo ricorso a’ sensi e per gli effetti di cui all’art. 355 c.p.p. comma 3; sarà il Tribunale adìto a dover provvedere e statuire in merito ordinando la restituzione all’avente diritto ovvero la reiterazione del decreto di sequestro preventivo – o cd “probatorio in corso di indagini – qualora non ravvisi illegittimità del pregresso provvedimento convalidato e motivato.
Come accennato la sussistenza di un eventuale sequestro penale sul manufatto o sull’opera ritenuta abusiva non può costituire per il responsabile un‘esimente ovvero causa di giustificazione per l’inosservanza dell’ordine di demolizione emesso dall’ Autorità amministrativa competente; anzi, a contrario, l’interessato dovendo farsi parte attiva diligente al fine di domandare al competente Tribunale del Riesame la revoca del sequestro stesso al fine di dare esecuzione all’ordine suddetto.
